为了有利于进一步加强对证券市场的监管，支持证券监管机构创新证券市场管理方式，维护和促进证券市场健康发展，针对证券行政执法和证券行政诉讼中证据问题的特殊性，经过充分调研和征询各方意见，最高人民法院下发了《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》），为解决当前审理证券行政案件中比较突出的证据问题，探索此类案件的特殊证据规则提供参考。
一、《纪要》的指导思想
《纪要》遵循了以下指导思想：第一，处理好支持监管机构加大证券违法违规行为打击力度与防止权力滥用、保护行政处罚相对人合法权益的关系。第二，处理好行政诉讼证据一般性规则与证券行政处罚案件证据特殊性的关系。第三，处理好现行行政诉讼制度稳定性和证券行政处罚案件实践创新性的关系。
二、关于证券行政处罚案件的举证
《纪要》第一条概括重申监管机构对案件主要事实承担举证责任原则，对需要采取特殊规则认定或者转移举证责任的案件类型在相应条文中做具体规定。
（一）关于举证责任
证券行政案件证据规则的重点和难点是举证责任的分配问题。《纪要》在确定举证责任分配规则时，既考虑到证券违法行为的特殊性，不宜采取由监管机构承担全部违法事实举证责任的分配方式，在坚持被告负举证责任的基本原则下，将部分事实的举证责任进行适当分配和转移；同时考虑到证券违法行为的多样性，不同类型违法行为的举证责任在监管机构和行政相对人之间的分配不宜采取同一模式，而是采取类型化的举证责任分配方式。因此，《纪要》关于举证责任的规定，采取概括和列举相结合的方式，即一般性规定监管机构承担主要事实的举证责任，在认定具体违法行为的规定中，适当向原告、第三人分配和转移部分事实的举证责任。
（二）关于证明标准
针对证券行政处罚案件采取何种证明标准，始终存在较大争议。有人希望能够将“明显优势”确立为证券行政案件的统一证明标准。也有人认为，明确证券行政案件适用“明显优势”证明标准，对查处证券违法行为的实际意义并不大。无论标准如何规定，每个案件违法事实是否获得证明，还要根据各类案件违法事实构成要件的举证责任的分配情况具体判断。所以，制定类型化的证券行政案件证据规则更为重要。
《纪要》最终虽然没有明确将“明显优势”作为证券行政案件的证明标准，但是对内幕交易行为和上市公司信息披露违法责任人的认定采取了举证责任合理分配和综合判断的方式，一定程度降低了监管机构的证明难度，监管机构承担的不是证明违法行为全部事实构成要件的举证责任，而是在完成对特定部分违法行为构成要件的证明责任后，通过综合分析判断的方式认定违法行为的存在，但如果违法嫌疑人提供的证据能够推翻认定事实的除外。这种证明方式实际上是要求法院通过比较双方当事人提供证据的证明力，根据证明力具有明显优势的一方当事人提供的证据认定案件事实。
（三）关于案卷外证据排除规则的适用
基于最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十九条关于“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定，同时为推动证券监管机构听证程序的规范化，《纪要》在该条的基础上做了进一步规定。首先，对原告或第三人的行政案卷外证据排除规则，必须符合“三个特定”。一是程序特定，将行政程序限定在听证程序，没有举行听证的，不适用案卷外证据排除规则；二是形式特定，听证程序中必须以书面形式明确告知被处罚人享有提供证据的权利，非书面形式告知且无法证明违法嫌疑人已经知悉相关权利内容的，不适用案卷外证据排除规则；三是内容特定，必须明确告知监管机构认定的违法事实和相关证据，违法嫌疑人对此享有提出排除涉嫌违法行为证据的权利。其次，将“依法应当提供”改为“能够提供”，考虑到行政处罚相对人提供排除其涉嫌违法行为的证据是听证程序必须赋予被处罚人的权利而不是义务，因此，采取了客观上能够提供而主观上拒不提供的标准。最后，增加了有正当理由未在听证程序中提供证据的情况下，在诉讼中提供的有关证据不适用案卷外证据排除规则的规定。
《纪要》之所以这样规定，目的是推动证券处罚程序的规范化。同时，也可以促使行政相对人尽可能在听证程序中全面、充分行使权利，便于行政机关全面收集证据，准确作出处理决定，防止行政相对人在诉讼中滥用诉讼权利，搞证据突袭，保障执法和司法资源高效利用。此外，为了防止监管机构滥用权力，充分保障被监管人的合法权益，《纪要》还明确规定，监管机构要向法院提交原告、第三人在行政程序中提供的证据材料。
三、关于电子数据证据
鉴于证券市场已经高度信息化，电子、数码设备被广泛应用，电子证据在证券行政案件中至关重要。目前，电子证据已经占到证券行政案件定案证据数量的绝大部分。由于电子证据具有载体多样，复制简单、容易被删改和变造等特点，对电子证据的证据形式要求和审核认定应较其他证据方法更为严格。《纪要》中对有关电子证据规定了四项内容：一是关于电子证据载体的要求，强调在不能提供原始载体的情况下，应当采取有效形式保证电子证据复制件的真实有效性和与原件的一致完整性；二是关于收集电子证据的程序要求，通过严格和明确收集电子证据的程序，确保电子证据取得的合法性和内容的真实性；三是关于电子证据的存储问题，强调监管机构为取证人时，必须保存至少一份从取证到提交法庭期间一直处于封存状态的电子证据备份件，确保备份件中的电子数据没有被篡改、删除、剪裁和添加；四是关于恢复被删除电子数据和破解被加密电子数据的要求，强调必须附有采用恢复和破解密方式的技术手段、对象、过程和结果。
