厂区安全门
连日来，一条《华能满洲里40亿元项目搁浅背后》的文章在《法治周末》刊发后，此事引起社会各界、以及各大网站网民们的密切关注。按理说，华能满洲里40亿元“煤制甲醇”项目应该是一个利国利民的好项目，为何成了搁浅项目？其中究竟隐藏着什么？项目搁浅后给当地经济发展和前期投入的建设者们造成的损失谁来埋单？记者带着这些疑问对此事进行了采访调查。
媒体链接：华能满洲里40亿元项目搁浅背后
一个拟投40多亿元、年产60万吨，曾得到满洲里市政府大力支持被称作“立市项目”的煤制甲醇项目，在华能满洲里煤化公司投入2.6亿元资金后，却于2009年悄然停建至今。不仅如此，记者调查发现，该项目还存在涉嫌审批违规和非法占地等问题。
记者采访时，一位牧羊人告诉记者，煤制甲醇项目是2008年秋开始动工建设的。“当时场面非常红火，各种大型机械及运输车辆忙碌在工地上，甚至晚上也不休息。不知为什么，2009年入冬前突然停工，到现在也看不到复工的迹象。”
在工地现场记者看到，新建的“重化工基地”空旷辽阔，落地企业寥寥无几。基地西部矗立着一座巨大的铁制门牌，疾风吹过，包在外面的铁皮“啪啪”作响，已有多处被风剥去，裸露出里面的铁架。门楣上剩下几个字———“华能满洲里煤化工年产180万吨甲醇制60万”。门牌向北，分散着一些楼房以及车间建设的雏形。有的刚露出地面，有的不足两层楼高，一根根锈迹斑斑的钢筋刺向天空。
煤制甲醇项目的前生今世
华能满洲里煤化工公司的煤制甲醇项目，最初由当地企业扎赉诺尔煤业有限责任公司申报，2005年得到内蒙古自治区发改委备案通知内发改工字(2005)1769号文件。但由于资金影响，项目始终没有实质进展。
2007年年初，华能呼伦贝尔能源开发有限公司收购扎赉诺尔煤业公司后，才重新启动煤制甲醇项目。
2008年4月，征得内蒙古发改委同意将备案延期后，华能呼伦贝尔能源公司专门成立了华能满洲里煤化工有限责任公司，具体负责煤制甲醇项目的建设。
2008年7月31日，华能满洲里煤化工公司年产60万吨的煤制甲醇项目正式开工。该项目拟投资40多亿元。
华能满洲里煤化工公司在煤制甲醇可行性研究报告中称：本项目作为华能集团公司第一个进入实施的煤化工项目，是华能集团公司开始对煤炭资源开发利用的重要举措，本项目的建成极大地增强了企业的抗风险能力和市场竞争力，使企业进一步做大做强，将对华能集团公司和中国的煤化工行业产生深远的意义。如按每吨2600元计算，煤制甲醇项目建成投产后，7年可收回投资。
然而，在煤制甲醇项目筹备的几年间，国家关于煤化工项目建设的紧箍咒始终在念。
2004年7月16日，国发(2004)20号文件《国务院关于投资体制改革的决定》中，《政府核准投资项目目录》能源煤炭项目明确规定：“煤炭液化，年产50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。”
2006年7月7日，国家发改委又下发了《关于加强煤化工项目建设管理，促进产业健康发展的通知》，明确规定：“国家将制定煤化工产业发展规划，在规划编制完成并得到国家发展改革部门确认之前，暂停核准或备案煤化工项目……各级投资主管部门应暂停煤炭液化项目核准。”第九款：“一般不应批准年产规模在100万吨以下的甲醇项目。”
华能满洲里煤化工公司年产60万吨的煤制甲醇项目，便是采用煤间接液化技术。
2009年9月26日，国务院批转发改委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》，再次发出警告：“近年来，一些煤炭资源产地片面追求经济发展速度，不注重能源转化效率和全生命周期能效评价，盲目发展煤化工。传统煤化工重复建设严重，产能过剩30%，在进口产品的冲击下，2009年上半年甲醇装置开工率只有40%左右……若不及时合理引导，势必出现"逢煤必化、遍地开花"的混乱局面。”
2009年9月底，华能满洲里煤制甲醇项目停止建设。华能呼伦贝尔能源公司有关人员说：“项目停下来是市场原因，与国家产业政策无关。”
华能满洲里煤化工公司总经理杨德敏对记者表示：“我们的审批手续是最完备的，符合国家投资产业政策。”
“2008年下半年，甲醇市场行情奇好，价格一路上扬，最高达到4000元一吨。哪知我们煤制甲醇项目开工建设才几个月，甲醇价格暴跌，2009年跌至每吨1800元左右，且市场持续疲软。这就意味着投产即赔钱，所以建设不得不停下来。此时，基础建设已投入资金2.6亿元。”杨德敏说。
但是国家发改委相关人士告诉记者：煤制甲醇属于国家投资主管部门调控的煤液化项目，不能仅凭备案就可开工建设。
延伸项目转嫁风险
“中国是贫油国家，煤炭资源相对较丰富，煤化工产品替代石油产品是必然趋势。但由于大家一哄而上，造成甲醇产能过剩。市场低迷，前景模糊，停下来是为了寻找合作伙伴来分担风险。我们已和上海重工实业投资公司达成合作框架协议。”华能呼伦贝尔能源公司新闻中心马主任说。
杨德敏称，华能集团在煤化工项目发展上经验不足，技术力量欠缺，而上海重工所属企业有成功的范例。合作后，上海重工将控股，占有70%股份，项目也将由煤制甲醇延伸为高附加值的转制烯烃(聚丙烯)。
据知情人透露，华能满洲里煤化工公司的煤制甲醇项目建设开工之初，为提高产品附加值、增加抗风险能力，就已开始运作煤制甲醇转烯烃项目的审批手续，并打出了年产180万吨甲醇转60万吨烯烃的牌子。但上报国家发改委后没有批准。
2009年3月，华能满洲里煤化工公司将烯烃产能降低为20万吨，再次上报满洲里市经济局和满洲里市发改委，得到的答复是：可以开展市场调研、技术论证等前期工作，未得批复不得开工建设。
杨德敏告诉记者，甲醇价格下滑，打破了仅靠生产甲醇就可盈利的设想，华能满洲里煤化工公司与上海重工实业实现合资后，必须发展甲醇下游产品烯烃才有出路，可煤制甲醇转烯烃要求的技术含量很高。像大唐内蒙古多伦煤化工有限责任公司年产46万吨煤制烯烃项目，当初预计3年建成，现在已经70个月了还不能正常生产，投资也大大超过预期。我多次到多伦调研，(原因)主要是技术问题，而华能在煤化工方面所欠缺的也是技术。
事实上发展煤制烯烃项目，除了杨德敏所谈的技术问题，还有国家政策的限制。
国家发改委在2011年3月23日下发了《关于规范煤化工产业有序发展的通知》，提出：“进一步加强煤化工项目审批管理，不得下放审批权限，严禁化整为零，违规审批。在新的核准目录出台之前，禁止建设以下项目：年产50万吨及以下煤经甲醇制烯烃项目……”
对此，杨德敏说：“我们会想办法得到国家有关部门批准的。”
内蒙古发改委产业协调处副处长高金辉在接受记者采访时说，目前我国煤制烯烃项目正处在示范阶段，技术还不够成熟，华能满洲里煤制烯烃项目不可能得到批准。
国家发改委产业司副司长李宁宁也强调，今后3年原则上不再安排新的试点项目。
在满洲里，对于华能满洲里煤化工公司的煤制甲醇项目，无论普通民众还是政府官员都颇有微词：“一个投资数十亿元的重大项目，竟然经不起一年的考验，导致两亿多元资金扔在那里。”“地方政府无论在土地、道路以及办公等方面都给予了华能煤制甲醇项目极大的支持，项目说停就停了，让政府很没面子。更像一出闹剧。”
部分建设用地属非法占地
记者采访时看到一份2008年4月14日，满洲里市扎赉诺尔区政府会议纪要，其主要领导在常务会议上强调：“华能满洲里煤化工项目是我区实现资源转换，延伸煤炭产业链条，增强经济实力的重大立区项目，必须举全区之力帮助企业解决各方面的困难和难题。”
杨德敏也坦言：“地方政府确实给了我们很大支持。”
但是，煤制甲醇项目建设所占草场承包人之一的王某告诉《法治周末》记者：“他们连个招呼都不打就开始施工，我只好躺在挖掘机下阻止，最后政府答应800亩草场赔偿8.6万元。这块草场涉及我们3家牧民，听说另外两家也是政府出钱摆平的。”
华能满洲里煤化工公司建设用地分为主厂区、铁路专线和水处理厂三部分。《法治周末》记者看到，该公司上报内蒙古自治区建设厅文件和项目工程定位放线验收记录显示：主厂区占地约164公顷(2460亩)，而得到政府批准的只有310003.97平方米(465亩)；铁路专线占地59185平方米为无偿划拨土地；水处理厂已完工，占地320多亩，无批准手续。
记者在扎赉诺尔区招商部门询问招商引资的优惠政策时，一位领导说，土地、税收等方面有不同程度的优惠。土地出让费是每平方米144元，最低只收需上缴自治区国土厅的每平方米24元。但办理土地出让手续时必须全额交足，我们不能违反土地政策，然后找个其他理由退给你。
杨德敏也承认，华能满洲里煤化工公司享受扎赉诺尔区政府的土地优惠政策，即每平方米实际缴纳出让费24元。但对于未办手续多占的近2000亩土地，他表示：“没占那么多，只是平整一下，下雨出水方便。”
满洲里市国土资源局扎赉诺尔区分局副局长李树成告诉记者，由于建设用地指标所限，所以当年只给华能满洲里煤化工公司批了465亩土地。项目建设开工后，分局执法人员和满洲里市国土局执法人员曾一起到现场监察，发现了非法占地问题。当时由满洲里市国土局执法监察大队向煤化工公司发出处罚决定书，后面情况就不清楚了。
对于煤制甲醇项目铁路专用线划拨土地的法律依据，李树成在该处土地档案翻阅良久，也未查到。他说：“企业来投资，领导要求照顾，我们没办法。但领导不会有书面东西，出了事谁办谁负责。我记忆中这块土地的划拨是"沾了点边"，好像国土资源部《划拨用地目录》上有。”
李树成打出一份《划拨用地目录》，指着第三条说：“对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供使用权。煤化工用煤，不是能源吗？”
厂区
但《法治周末》记者看到，第三条的后半段是这样描述的：以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目应当以有偿方式提供土地使用权。而且在列出的划拨细目中，也没有煤化工建设用地可以划拨的只言片语。 4月12日，国家发改委公布了《关于规范煤化工产业有序发展的通知》，对煤化工领域作出了严格的限制。通知指出，由于部分项目重复引进未经验证的技术，致使建成后不能正常生产，巨额资金投入不能发挥效益；有的项目盲目上马，产品缺乏竞争力，市场开发滞后，如全国甲醇装置开工率只有50%左右，二甲醚装置也大量闲置，相当一部分企业面临破产倒闭。
记者调查： 施工方如是说
说起此事，负责填挖土石方的哈尔滨建工建设有限责任公司负责人付同斌满面愁容，他告诉记者：“2008年7月，华能满洲里60万吨煤制甲醇项目顶风违规上马后，我方竞得场地平整#4-5标段工程，这是填挖土石方的苦累活。2008年7月31日，我带领110多名农民工，借调数台大型机械，正式进驻扎来诺尔区郊外10公里的施工现场。截止2009年10月22日停工，我们吃住在工地，冒着风沙，有时甚至顶着零下35度的严寒，为华能满洲里煤化工公司大干了10多个月。施工之初，我们就发现煤化工公司提供的工程草图严重失实，为此曾多次向他们反映，建设单位没有修正图纸，工程负责人多次口头承诺，只要按照他们的要求做，不会让我们吃亏。竣工后，经过实际测量，实际工程量超招标工程量47.63%，因为超量部分工程量属深挖的岩石，后期施工难度加大，必须炸药爆破，成本提高，最终工程造价超出中标造价659万元。而该工程合同造价才492万元，因为图纸错误，按照发包方要求，我们整整多付出了600多万元的资金和劳动。然而，华能满洲里煤化工有关负责人对曾经的承诺概不兑现，拒绝支付我们超出中标造价的劳动报酬，经过多次讨要未果，只好按照合同约定，申请呼和浩特市仲裁委仲裁。然而在庭审时，仲裁庭故意对关键的证据不当庭质证，对该项目立项违规、招标违法、施工图过错等客观事实和法律法规视而不见，并下达不公平的［2010］呼仲裁字第223号裁决书，驳回了我们合法的仲裁请求。无奈之下，我们又将此事诉讼至呼和浩特市中级人民法院，呼和浩特市中级人民法院于9月27日上午9时，对此事开庭审理了此事，但期间由于我方提供的证据致使对方无言以对，对方申请再次举证后方可开庭。此事再一次被闲置下来，希望此次呼和浩特市中级人民法院的法官们能还我们一个公道，撤销呼和浩特市仲裁委不公平的［2010］呼仲裁字第223号裁决书。”
针对付同斌反映的说法，呼和浩特政府法制办主任兼呼和浩特仲裁委主任郝玉涛则不予认同，记者电话采访郝主任时，郝主任称他在外地出差，具体情况都写在裁决书上。
律师点评：不合理的裁决书应给与撤销
关于此事，哈尔滨建工建设有限责任公司的代理律师建维（北京）律师事务所律师王传巍认为，呼和浩特仲裁委员会［2010］呼仲裁字第223号裁决书（以下简称“裁决书”）存在《中华人民共和国仲裁法》（以下简称“《仲裁法》”）第五十八条所规定的应当裁定撤销的法定情形，应予撤销。原因是，（一）根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“《招投标法》”）、《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》之规定，《华能满洲里煤化工年产60万吨煤制甲醇项目基建工程施工合同（场地平整工程#4-5标段）》（以下简称“《施工合同》”）应为无效合同。但是，在仲裁案件审理过程中，华能满洲里煤化公司隐瞒了《施工合同》应被认定为无效的事实与证据。《招投标法》第九条规定：“招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。”
国家发展计划委员会、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局联合发布的《工程建设项目施工招标投标办法》（以下简称“《招投标办法》”）第八条规定：“依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行施工招标：……（二）初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准；（三）招标范围、招标方式和招标组织形式等应当履行核准手续的，已经核准；……。”第十条规定：“依法必须进行施工招标的工程建设项目，按工程建设项目审批管理规定，凡应报送项目审批部门审批的，招标人必须在报送的可行性研究报告中将招标范围、招标方式、招标组织形式等有关招标内容报项目审批部门核准。”
国家发改委国发《国务院关于投资体制改革的决定》[2004]20号文件之附件《政府核准的投资项目目录》（2004）第二项能源第（二）款规定：“煤炭液化：年产50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由地方政府投资主管部门核准。”
根据上述规定，本案中，年产60万吨煤制甲醇项目属煤炭液化项目，需经国务院投资主管部门核准，地方政府投资主管部门无权核准。只有经国务院投资主管部门核准后，才能组织招投标程序。但是，被本案的主体单位华能满洲里60万吨煤制甲醇项目并未经国务院投资主管部门的核准与审批，即开始进行了本案年产60万元吨煤制甲醇项目的招标程序。又根据《招投标办法》第七十三条关于“招标人或者招标代理机构有下列情形之一的，有关行政监督部门责令其限期改正，根据情节可处三万元以下的罚款；情节严重的，招标无效：……（六）不具备招标条件而进行招标的；（七）应当履行核准手续而未履行的；……”之规定，本案年产60万吨煤制甲醇项目不具备招标条件，且应当履行核准手续而未履行核准手续，但是进行了招标，因此招标无效。招标无效也即中标无效。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条关于“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：……
（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的……”之规定，因此，本案中哈尔滨建工建设有限责任公司中标无效，哈尔滨建工建设有限责任公司与被华能满洲里煤化工公司签订的《施工合同》无效。
在仲裁案件的审理过程中，华能满洲里煤化工公司隐瞒了本案年产60万吨煤制甲醇项目未经国务院投资主管部门的核准与审批，即开始进行招标程序的事实与证据，该事实与证据足以影响公正裁决。
根据内蒙古自治区建设厅文件（内建规[2008]343号）《关于华能满洲里煤化工有限责任公司年产60万吨煤制甲醇项目选址的批复》，内蒙古自治区建设厅于2008年10月30日批复同意华能满洲里煤化工有限责任公司年产60万吨煤制甲醇项目选址位置。但是，华能满洲里60万吨煤制甲醇项目于2008年7月即开始了招投标，并于2008年8月8日与申请人签订《施工合同》开工建设。
华能满洲里60万吨煤制甲醇项目的批准用地面积是310003.97平方米（见建设用地批准书），但实际占用的土地面积是1636800平方米，仅施工方哈尔滨建设公司标段场地平整作业面积占地约80万平方米。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。
因此，华能满洲里60万吨煤制甲醇项目在尚未取得项目选址批复的情形下，即进行招投标并开工建设而且未经批准大量占用土地是严重违法的。《施工合同》应当依法被认定无效。该项目隐瞒了其在尚未取得项目选址批复的情形下，即进行招投标并开工建设而且未经批准大量占用土地的严重违法事实与证据，导致裁决书认定《施工合同》合法有效。 2005年11月28日，内蒙古发改委内发改工字[2005]1769号文《关于内蒙古扎赉诺尔煤业有限责任公司年产60万吨煤制甲醇项目备案的通知》通知：年产60万吨煤制甲醇项目已在内蒙古发改委备案，备案单位是内蒙古扎赉诺尔煤业有限责任公司。
2008年4月，内蒙古发改委内发改工字[2008]575号文《关于内蒙古扎赉诺尔煤业有限责任公司年产60万吨煤制甲醇项目备案文件延期的通知》通知：只能办理开工前的各项手续，项目在未得到有关部门批复后，不得自行开工建设。
另外，本案中，华能满洲里煤化工公司在2008年7月进行了本案项目的招投标程序，并于2008年8月8日与哈尔滨建工建设有限责任公司签订了《施工合同》并开始施工建设，而其2008年8月29日才取得业主资格，且内蒙古发改委[2008]575号文通知：只能办理开工前的各项手续，项目在未得到有关部门批复后，不得自行开工建设。因此，被申请人（华能满洲里公司）在不具备合法业主资格的前提下进行招投标并与申请人签订《施工合同》，擅自开工建设违反了《招投标法》之规定以及上级主管部门的通知精神。
综上所述，被华能满洲里煤化工公司隐瞒了本案年产60万吨煤制甲醇项目未经依法审批、不具备合法建设单位主体资格、建设用地违法占地等事实与证据，导致裁决书错误的认定招投标程序合法，《施工合同》合法有效。根据《仲裁法》第五十八条关于“当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：……（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；……”之规定，裁决书应予撤销。
截至记者发稿时，记者见到了负责华能满洲里60万吨煤制甲醇项目填挖土石方的哈尔滨建工建设有限责任公司负责人付同斌，他告诉记者，按照约定明天（11月10日）上午再次开庭审理此事，希望本次能得到法院合理合法的判决结果。人民法院能依法撤销呼和浩特市仲裁委不平等的［2010］呼仲裁字第223号裁决书。（特约记者 大海 刘立民）
