在海岛生态保护和经济利益的获得之间，法律应当扮演何种角色，浙江象山的两个小岛或许会成为活的样本
法治周末记者 肖 莎
短短一个周内，浙江省宁波市象山县因无居民海岛赚足了眼球。
先是11月8日，由国家海洋局颁发的编号为“11001”的第一张无居民海岛使用权证书落户象山县，第一个有证的无居民海岛叫旦门山岛；再是11月11日，在象山县举办了全国首个无居民海岛公开拍卖会，宁波高宝投资有限公司以2000万元的价格拍到大羊屿岛使用权的申请资格。
这两个“第一”的出现基于一个大的背景，即从2010年起，《中华人民共和国海岛保护法》、《无居民海岛使用申请审批试行办法》、《无居民海岛使用金征收使用管理办法》相继颁布实施，而旦门山岛的确权和大羊屿岛的拍卖也意味着我国依法开发利用无居民海岛的序幕随之开启。
11月11日下午4点多，刚刚从大羊屿岛拍卖现场回到办公室的象山县海洋与渔业局海洋管理科的金腾勇告诉《法治周末》记者，《无居民海岛使用申请审批试行办法》规定，海岛保护法实施(2010年3月)前，已经获得批准的无居民海岛使用项目，凡符合海岛保护规划的，由县级(市级)政府补编无居民海岛保护和利用规划，并由国家海洋局或省级海洋主管部门补办无居民海岛使用手续，不再进行论证评审，但需提交无居民海岛使用申请书和无居民海岛开发利用具体方案，补缴无居民海岛使用金差价，旦门山岛就属于这种情况。
“依据海岛保护规划，用于经营性开发利用的无居民海岛，应依法采取招标、拍卖或者挂牌方式出让无居民海岛使用权。大羊屿岛则属于这种情况。”金腾勇说。
老“岛主”需补缴使用金
无居民海岛，并非指没有人的海岛，而是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。
我国有近万个无居民海岛，但在海岛保护法颁布之前，对无居民海岛的开发使用却处于无序状态，这种情况甚至造成了部分无居民海岛生态环境的严重恶化。
“此前由于没有统一的法规，之前无居民海岛上的开发，都是投资者向当地政府部门申请，有的甚至是同乡镇、村简单签订一个使用协议，交一定的使用费就行，基本上没有审批程序，有的甚至不经同意就擅自利用，使得很多无居民海岛的开发一直处于无序、无度、无偿的状态。”国家海洋局北海分局原局长、太平洋学会海洋管理专业委员会主任委员王志远告诉《法治周末》记者。
据记者了解，此前还出现过国土管理部门和海洋管理部门对无居民海岛的管辖权争夺，福建省长乐市国土资源局就曾挂牌出让一个无居民海岛，并且出让行为并未因福建省海洋与渔业厅向长乐市政府发函制止而结束，此事后来因福建省政府的介入而终止。
金腾勇告诉《法治周末》记者，海岛保护法实施之前已经获批使用的无居民海岛主要有两部分用途，一部分是用于建造灯塔等公益项目；另一部分是用于旅游开发等经营性项目。
“需要补办手续的只是用于经营性开发的、符合海岛保护规划的无居民海岛，补办手续内容包括原有的‘岛主’提交海岛开发利用具体方案。作为主管部门，我们则需要补编无居民海岛保护和利用规划。”金腾勇说。
旦门山岛原来由宁波龙港实业有限公司控股的象山海洋游览度假有限公司进行开发，开发的项目为金沙湾海岛狩猎度假村，山上原来放养了上万只野猪、野鸭、野鸡、雉鸡、角鹿、野鹦鹉，形成海岛狩猎场。
象山海洋游览度假有限公司的工作人员告诉《法治周末》记者，度假村已暂停对外营业，因为要根据相关部门的要求对旦门山岛进行重新规划。
据悉，新规划要求的条件可谓“苛刻”，如岛上建筑物要建吊脚楼，以避免采挖土石，对海岛自然形态造成重大改变；沙滩上禁止建造永久性建筑，建筑物和设施应与沙滩保持50米以上距离；环岛路的道路宽度不得超过3米，主要供电动车通行；岛上全部道路只允许通电动车、自行车等无污染交通工具；码头施工时要选择适当工期，避开周边海域生物产卵季节。
然而，从全国范围内来看，海岛保护法已经颁布一年多，缘何只有旦门山岛进行了岛屿确权。
浙江省舟山市也是一个拥有多个无居民海岛的城市。该市海洋与渔业局海域管理处副处长倪定康向《法治周末》记者透露，舟山市目前尚未开展已开发无居民海岛的确权工作，但该项工作正在准备过程中。
“这项工作一直未启动的一个重要原因是，确权需要原有‘岛主’缴纳海岛使用金，使得‘岛主’的积极性不高。”倪定康说。
旦门山岛的确权前提，即为岛主黄益中补缴了344万元的使用金差价。
浙江省海洋与渔业局巡视员刘向东在接受媒体采访时表示，344万元的价格低于该岛使用权的出让最低价，是因为扣除了开发方已缴纳、投入的一些费用。
获拍无居民海岛并不易
与旦门山岛不同，大羊屿岛的使用权则通过拍卖获得。
根据《无居民海岛使用金征收使用管理办法》的规定，旅游、娱乐、工业等经营性用岛有两个及两个以上意向者的，一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让。
10月18日，象山县海洋与渔业局发布了《象山县大羊屿无居民海岛使用权拍卖出让公告》。公告称海岛的用途为旅游开发用岛，出让期限50年，并将海岛定位为以游艇业为主的高端休闲度假岛(国家海洋管理部门对无居民海岛有统一的用途、功能定位，海岛出让后不得改变规划的用途)。
金腾勇告诉记者，公告发出后有多家企业前来咨询，但并非任何企业都有竞拍资格。
公告规定，凡在中华人民共和国境内从事旅游开发且工商注册资金达5000万元(含以上)的企业，除法律、法规另有限制外方可申请参加。申请人在提交书面申请时需同时提交开发利用具体方案，象山县海洋与渔业局负责组织专家对方案进行审查，并确定3家优胜方案，入围优胜方案的申请人方可取得大羊屿无居民海岛使用权的竞买资格。优胜方案不足3家的，本次无居民海岛使用权出让自动终止。
此外，公告还对大羊屿岛未来的开发利用进行了严格限制，如岛上基础设施应由买受人统一规划并自行承担建设、岛上建筑物至少建在大潮高潮位线5米以上，应加强海岛自然地形地貌、动植物资源、生态环境、淡水资源、海岛景观保护和海岛地质灾害防护等。
最终，象山影视城开发有限公司、象山县旅游集团有限公司、宁波高宝投资有限公司获得竞拍资格。
此次竞拍起拍价为1500万元，在拍卖开始之前，金腾勇说他们向土地管理部门请教了拍卖的经验，还担心拍卖现场会比较冷，没有人举牌。
所幸拍卖并未冷场，在拍卖开始3分31秒后，高宝投资公司即以2000万元胜出。
公开资料可查的高宝投资公司的相关信息并不多，只有几则发布于10月底的招聘公告以及工商登记资料，不过记者查询其工商登记资料发现，该公司似乎是为夺得大羊屿岛的使用权而生的：这是一家登记在象山县的公司，2011年4月25日成立，而就在此前的4月12日，国家海洋局公布了中国首批176个可以开发利用的无居民海岛名录；注册资金5000万元，刚好是此次竞拍大羊屿岛使用权要求竞拍公司注册资金的最低限，且工商资料显示10月27日该公司还做了一次注册资本变更；经营范围包括休闲观光旅游接待服务。
“此次高宝投资公司的胜出，也只意味着其获得了申请使用大羊屿岛的资格，随后他们还要根据要求细化开发利用方案，经过县、市、省各级海洋管理部门审批，最后报请省政府批准。”金腾勇补充道。
金腾勇向记者透露，如果顺利，审批手续将在半年内完成，而在获得无居民海岛使用权证之前，高宝公司须将使用金缴清。
海岛开发需后续法律支持
而包括大羊屿岛在内的无居民海岛一旦正式开发，其经营性就意味着海岛面临着经济利益追求与海洋生态保护的矛盾。
象山海洋游览度假有限公司的工作人员告诉《法治周末》记者，投资海岛要面临着投资大、回报周期长的境况，一旦为了经济利益去大肆开发，可能会对环境造成危害。
此前曾开发无居民海岛的杭州潘天寿环境艺术设计研究院院长朱仁民就曾发出这样的感叹：“海岛的生态非常脆弱，冲着经济利益去买无人岛着实可怕。”
不过金腾勇对此非常乐观：“开发无居民海岛，我们现有海岛保护与利用规划，还有详细的开发利用方案，如果严格按照规划和方案进行开发利用，海岛的生态保护与经济利益的获得并不冲突；如果开发者为了经济利益改变规划和方案，就必须报批，如果在不报批的情况下擅自更改规划方案，我们就会依据法律对其进行处罚。”
金腾勇说，对无居民海岛的管理还需要后续的法律法规支持，比如规定清楚大羊屿岛等出让期限到期后怎么续期、出让期间能否转让及怎么转让的问题。
