《海岛保护法》颁布后，无人岛拍卖已敲响头槌，但岛屿如何开发才合法，却很少有人能搞清楚。
近日，浙江象山县“旅游娱乐用途”的大羊屿通过拍卖方式出让使用权成功。首拍落槌，碧海潮生，新“岛主”的出现，不知又点燃了多少无人岛开发之梦。
听上去，“无居民海岛”海外孤悬，建设海岛只需大胆拓荒即可，而实际上，开发者可能面对的方方面面的纠纷，不比陆地上少。
今年5月，笔者曾赴浙江沿海实地调研无居民海岛投资。基于具体国情，无居民海岛的投资风险并非空泛的“投资大、周期长、见效慢”这样的老生常谈，地方政府、村镇居民、投资者，特别是旅游从业人员，对无居民海岛的开发都存在三大认知误区：1.“开发者只有岛礁使用权，没有周边海域使用权”；2.“岛屿使用权是经营权，或土地承包开发权”；3.“无居民海岛是大陆的延伸，邻近村镇居民有权要求宅基地使用权”。
这种误区带来的结果是：地方政府经常管开发者额外收费，邻近居民则常向开发者要地——导致岛屿开发成本控制困难。
作为一种特殊的不动产，无居民海岛的使用权，是指权利人（岛主）对特定的无居民海岛的自然资源系统，合法进行整体和直接的支配、控制，并享有使用、收益和部分处分的权利。据《物权法》规定，这种权利是受到较强制约的用益物权。所以，无居民海岛的使用权是多种权利的集合，主要包括土地使用权（主要是建设用地使用权）、矿业权、林业权、狩猎权、取水权、规定范围内的海域使用权，出让使用权是将集合的多种权利“打包组合”，比如，旅游小岛上开发潜水、冲浪、海钓，必须拥有一定范围内的海域使用权。有的地方政府在海岛使用费之外加收海岛周边的海域使用费，这显然是错误的。
私人岛主（企业）和邻近大陆居民的权益纠纷（既包括利益分成，也包括土地），是个普遍性难题。笔者曾深入考察相关利益群体，有的渔民认为自己每年定期登岛，参与旅游服务，应该分享出让的部分权益；有的村干部认为海岛是集体所有制土地。这些均为误解。
据《海岛保护法》第4条规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”因此，它不属于农村集体所有，没有宅基地使用权。
无居民海岛投资开发最核心的问题，是充分发挥它的流转功能，即无居民海岛的抵押、转让、租赁、继承、合资合作经营等，让海岛具备更多的经济功能。《担保法》第34条规定，抵押人有权处分国有的土地使用权与抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等地的土地。根据“法不禁止即为允许”原则（《物权法》第180条第6款，关于可以抵押的财产“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”），“岛权”可以设定抵押，也可进入二级市场流通。为了防止开发商“圈岛”囤地现象，政府可在建设进度、投资强度等环节，设立限额规定，加以科学监管。
相关政府部门应参照日本《日本小笠原群岛振兴特别措施法》、澳大利亚《劳德哈伍岛法》等现有的司法实践，突出物权的司法构建。在“十二五”期间，应制定专门的“海岛开发法”，可效仿《日本孤岛振兴法》，和现有的《海岛保护法》并行。裴钰
