近年来,随着金融基础设施和信息化建设的日臻完善,央行国库部门直接服务社会个体的能力极大提高,国库业务覆盖半径和服务触角不断扩大。但是,受制于政府收入入库环节复杂漫长、乡镇金融机构萎缩及农村地区国债销售兑付不畅等因素,央行国库服务并未真正实现服务无盲区的目标。
成因分析
政府收入(不含转移支付性收入)从征收环节到入库环节流程较为复杂,至少需要5~7个工作日甚至更长时间才能完成最终入库程序,尤其是近年来,乡镇金融机构萎缩、横向联网系统在乡镇一级普及迟缓,县级以下行政层级的政府收入入库进度容易受到相关部门人为调节进度的影响,造成政府收入无法及时入库。就政府支出而言,从国库拨出环节到到达最终收款人环节同样需要较长时间。究其原因,主要受制于以下因素:
(一)预算收入延解造成资金在途时间长。征收机关处于预算收入征收入库的第一环节,受征收任务、征收基数等客观因素制约,通常会在重要时间节点和税种间进行人为干预和调节,使预算收入人为延解成为可能。同时,国库经收处尤其是中小金融机构为使预算收入等“过路资金”发挥最大效益,或者出于操作便利的考虑,往往会短期延解部分预算收入,使预算收入资金在途时间人为拉长。
(二)预算支出直达最终收款人账户业务难以全面铺开。央行大小额支付系统的上线使预算支出由央行国库部门直达最终收款人成为可能,近两年来也开展了将小额补助性资金直接支付给最终收款人的创新试点。但是,大量补助性支出牵涉相关部门利益,利益既得方不愿与央行国库部门合作开展直接支付业务,在缺乏更高层级的指令性政策之前,国库部门推广直接支付业务遭遇不配合、不合作等现实阻力在所难免。
(三)乡镇金融机构萎缩造成政府收支迟滞效应。乡镇及以下政府部门作为政府收支主体,往往需要便捷高效的资金汇划体系来支撑政府收支运转。然而,乡镇一级金融机构往往仅有农村信用社一家,仅有少数地区设立了农业银行或邮政储蓄银行网点。农村金融机构支付覆盖范围和服务能力无法满足政府收支的客观需要。
政策建议
(一)推广预算收入直达央行国库部门征收机制。综合运用激励与约束机制,合理保障财税库及纳税方的利益,提高财税库银横向联网系统利用率,逐渐减少现金纳税比重,实现政府收入“一站式”直达央行国库部门。同时,适时将农村金融机构基层网点纳入财税库银横向联网覆盖范围,不断下沉非现金支付纳税层级,减少乡镇金融机构萎缩带来的现实影响。
(二)提高国库直接支付在预算支出业务中的比重。将央行推广国库直接支付业务制度化和规范化,并逐步将社会保障、医疗保障等各类政府补助资金纳入直接支付范围,由央行国库部门直接将政府补助性支出款项直接拨付到最终收款人账户,杜绝相关利益方截留或将资金挪作他用。
(三)创新国债宣传联合机制,优化国债销售和兑付外部环境。借助乡镇政府部门的宣传力量,利用农家书屋、“三下乡”、农村反假货币工作站等载体,加大农村地区国债宣传力度。加快农村地区国债销售和兑付外部环境建设,将达到硬件条件的村镇银行等农村金融机构纳入国债承销行范围,并适当降低农村金融机构国债承销比例,提高农村国债发行市场化程度,实现畅通农村国债销售、培养农村居民理财意识、提高农村居民财产性收入的多赢局面。
